Wahlen in Italien: ein Überblick

Analyse

Am 25. September 2022 wird in Italien ein neues Parlament gewählt. Die gegenwärtige Legislaturperiode, die aus den Wahlen 2018 hervorgegangen war, hätte eigentlich noch bis April 2023 gedauert. Aber am 21. Juli sah sich der Staatspräsident Sergio Mattarella gezwungen, das Parlament aufzulösen, was dann um ein halbes Jahr vorgezogene Neuwahlen nötig machte.

Ein Artikel von Christopher Hein, erschienen zuerst auf die Webseite des Pariser Büros der Heinrich-Böll-Stiftung

Am 25. September 2022 wird in Italien ein neues Parlament gewählt. Die gegenwärtige Legislaturperiode, die aus den Wahlen 2018 hervorgegangen war, hätte eigentlich noch bis April 2023 gedauert. Aber am 21.Juli sah sich der Staatspräsident Sergio Mattarella gezwungen, das Parlament aufzulösen, was dann um ein halbes Jahr vorgezogene Neuwahlen nötig machte. Die erste Frage, die sich dazu stellt, lautet: Ja, war denn das nun wirklich nötig?

Wir wollen dieser und den damit verbundenen Fragen nachgehen, beginnend mit diesem ersten Artikel einer kleinen Serie von Beiträgen zur italienischen politischen Situation. Es geht dabei nicht nur um Italien, ein Land, das viele lieben und von dem ebenso viele meinen, dass es aus dem undurchdringlichen und für Außenstehende häufig unverständlichem politischen Morast nicht herausfindet. Nein, es geht auch um die Zukunft der EU, in der Italien das drittgrößte Land mit der drittgrößten Wirtschaftskraft ist. Es geht um das Kräfteverhältnis innerhalb der EU, mit Wirkung auch außerhalb Europas, zwischen liberaler, zukunftsorientierter Demokratie, auf der einen Seite, und rechtspopulistischem reaktionären Autoritarismus auf der anderen. Die letztgenannte Strömung, in fast allen Mitgliedsstaaten lebendig, hat es bislang nur in wenigen Ländern, vor allem in Ungarn und Polen, geschafft, Regierungsmacht auszuüben und dabei immer wieder Grundwerte der Union nicht nur in Frage zu stellen, sondern massiv zu verletzen.

Es geht auch um die zentrale Frage der gemeinsamen Finanzpolitik der EU, der teilweisen Vergemeinschaftung einzelstaatlicher Schulden, es geht um die Zukunft des Next-Generation-Programms einschließlich – und vor allem – um die weitere Finanzierung des italienischen Aufbau -und Resilienzplans (PNRR: Piano nazionale per la ricostruzione e la resilienza). Es ist nicht übertrieben zu sagen, dass es niemals in den letzten Jahrzehnten italienische Wahlen gegeben hat, bei denen ein ähnliches Ausmaß von vermutlichen Folgewirkungen auf andere Länder und auf Europa prognostiziert worden sind.  

 

Warum musste Draghi gehen?         

Beginnen wir mit dem ersten der zahlreichen Paradoxe der italienischen Innenpolitik, mit der Verweigerung einer Mehrzahl von Parlamentariern, dem Ministerpräsidenten Mario Draghi das Vertrauen auszusprechen. Die Fraktionen, die den Sturz der Regierung bewirken wollten, standen zu keinem Zeitpunkt in einem unüberwindlichen inhaltlichen Widerspruch zu der Regierungsarbeit, im Grunde nicht einmal die einzige Oppositionspartei Fratelli d´Italia (Brüder Italiens) unter Führung ihrer Generalsekretärin Giorgia Meloni.

Kaum jemals in der italienischen Nachkriegsgeschichte hatte ein Regierungschef einen Grad von Zustimmung in der Bevölkerung wie Draghi. Er war erst knapp über einem Jahr im Amt, mit der dritten Regierung innerhalb der im Frühjahr 2018 begonnenen Legislaturperiode, einer Regierung der „nationalen Einheit“, die wirksam die von der Covid-19-Pandemie erzeugte Krise bekämpfen und die Verwaltung der massiven EU -Fonds einleiten sollte. Draghi, ein Bankier, ehemaliger Leiter der EZB, nie in ein Parlament gewählt, keiner Partei angehörig, unabhängig, als Sachkundiger in Finanzdingen geschätzt, mit großer internationaler Anerkennung, ohne erkennbare persönliche Ambitionen – das schien so ziemlich allen, angefangen vom Staatspräsidenten, der richtige, ja der ideale Mann für die Herausforderungen der Covid- und Nachcovidzeit. Seine Bedingung war, eine Regierung mit großer parlamentarischer Mehrheit bilden zu können, in welcher vormalig schroff verfeindete Gegner zusammen im Ministerrat sitzen würden, unter Hintanstellung aller Gegensätze und ideologischen Verschiedenheiten. Da fanden sich dann Seite an Seite: die „5-Sterne-Bewegung“, die „Demokratische Partei“ (PD), die Lega, BerlusconisForza Italia“, Matteo RenzisItalia Viva“, und einige weitere kleinere Parteien.

Die Fünf-Sterne-Bewegung (die nie „Partei“ sein wollte) war überraschenderweise als klare Siegerin aus den Parlamentswahlen von 2018 hervorgegangen, hatte dann aber, schon bei den Wahlen zum Europaparlament 2019 und bei allen regionalen und kommunalen Wahlen, einen unaufhaltsamen Abstieg erlebt. Für etwas mehr als einem Jahr hatten die Fünfsternler eine Regierung gebildet, zusammen mit der rechts-nationalen Lega unter Matteo Salvini und Silvio Berlusconis „Forza Italia“, nachdem die sozialdemokratische PD wegen programmatischer Gegensätze eine Koalitionsbildung mit der Bewegung abgelehnt hatte. Im Nachhinein wurde diese Entscheidung der PD von vielen als großer Fehler angesehen, da damit der Aufstieg der Lega vorprogrammiert war.

Zum ersten Mal in der italienischen Nachkriegsgeschichte wurde 2018 ein Nicht-Politiker, der Juraprofessor Giuseppe Conte, zum Regierungschef erwählt. Auf Grund des Auseinanderlebens zwischen den Fünf Sternen und der Lega sowie eines fatalen Eigentors des Innen- und Antimigrationsministers Salvini, der vorgezogenen Neuwahlen und die Alleinregierung („mit unbeschränkten Vollmachten“!) anstrebte, musste diese „1. Conte-Regierung“ im September 2019 gehen. Die „2.Conte-Regierung“, diesmal zwischen den Fünf Sternen und der PD, mit der Lega in Opposition, sah sich bald darauf vor die Aufgabe gestellt, Politiken gegen die erste, in Italien verheerende Covid-Pandemie, zu erfinden und gleichzeitig die gröbsten Verstöße gegen die Menschenrechte aus der Salvini-Zeit zu korrigieren.  Auch diese Koalition hatte nur eine Lebensdauer von 16 Monaten. In dieser Zeit war der frühere Ministerpräsident (2014-16) und Generalsekretär der PD, Matteo Renzi, zusammen mit einer Reihe von Getreuen, aus seiner Partei ausgetreten, hatte eine kleine neue Partei gegründet („Italia Viva“), die dann im Januar 2021 die Unterstützung für die 2. Conte-Regierung kündigte und ihr damit die Mehrheit im Parlament entzog. Um dem Zusammenprall von politischer Krise, Gesundheitskrise und der vom Lockdown erzeugten Wirtschaftskrise zu begegnen, wurde Mario Draghi beauftragt, all die politischen Kräfte, die sich über Jahre in einer oder der anderen Konstellation bekämpft hatten, im Palazzo Chigi, dem Sitz des Ministerrats, um einen Tisch zu versammeln. Grundlage der Draghi-Regierung war ein „technisches“ Programms, dass Italien bis zu den normalen nächsten Wahlen im Frühjahr 2023 begleiten sollte. Wir wollen noch einmal betonen, dass es in der breiten Koalition niemanden gab, der die Grundlagen dieses Programm oder dessen Durchführung inhaltlich in Frage gestellt hätte. Es hat also keinen politisch-programmatischen Grund gegeben, die, auch wirtschaftlich, erfolgreiche Arbeit der Regierung vorzeitig zu beenden. Was denn dann?

Nach Ansicht vieler Beobachter ging es bei Mitte-Rechts ganz überwiegend darum, die Wahlchancen der eigenen Partei durch einen vorgezogenen Wahltermin und die Ablösung der Regierung zu verbessern. Die 5- Sterne- Bewegung hatte aus ihrer Beteiligung an drei verschiedenen Regierungen seit ihrem Wahlsieg nicht nur keinen Vorteil gezogen, sondern war stetig mehr in der Wählergunst abgerutscht, von 32% im Jahr 2018 auf im Juli 2022 geschätzte 10-11%, ein Trend, der schon in allen Wahlen der letzten 4 Jahre sichtbar geworden war und zu erheblichen inneren Spannungen geführt hatte.[1] Der politische Sprecher der Bewegung, Luigi Di Maio, Außenminister, verließ im Juni 2022 mit einer Reihe von Abgeordneten die Bewegung wegen Uneinigkeit über Militärhilfen an die Ukraine. In der Draghi-Regierung war die PD die treibende Kraft, mit der am ehesten die Erfolge der Regierungsarbeit identifiziert wurden. Dagegen gelang es der Bewegung nicht, sich zu profilieren. Mit der Verweigerung, ein Regierungsdekret über Soforthilfen für besonders von der Steigerung der Energiepreise Betroffene im Parlament abzusegnen – ein vom Ministerrat mit den Stimmen ihrer eigenen Minister beschlossenes Dekret! – hatte die Bewegung Mitte Juli die Krise eingeleitet. Plötzlich kam die von Conte geführte Bewegung in das Zentrum der öffentlichen Aufmerksamkeit, allerdings nur für wenige Tage, und ohne den erwarteten Anstieg in den Wahlprognosen.

Einige Tage später nahmen die Lega und Forza Italia den Ausstieg der 5 Sterne Bewegung zum Vorwand, die Regierung zu stürzen, an der sie selbst beteiligt waren. Diese beiden Parteien waren schon längst mit der einzigen wichtigen Oppositionskraft, der Fratelli d’Italia, liiert, mit der Absicht, eine Koalition im Feld von „Mitte-Rechts“ zu bilden und damit beste Chancen zu haben, die Wahlen zu gewinnen und für die nächsten mindestens 5 Jahre den nationalistischen Rechtspopulismus herrschen zu lassen. Es wäre aber wenig glaubhaft und unstimmig gewesen, im Wahlkampf eine Koalition mit gemeinsamem Programm zu propagieren von drei politischen Kräften, von denen zwei bis zum Wahltag und den Wochen danach der Regierung angehörten und die dritte in der Opposition stand.

Ungeachtet der durch den Sturz von Draghi ausgelösten Verwirrung, nicht nur in Italien, sondern bei der EU und im internationalen Kontext, ungeachtet der erwartbaren negativen Reaktion der Finanzmärkte und des unmittelbaren Anstiegs der Zinsen auf die italienische Staatsverschuldung, ist dem Wahlkalkül und dem Parteienegoismus der Vorrang gegeben worden.

 

Ein bisschen Mehrheit, ein bisschen Verhältnis – das komplizierte Wahlsystem in Italien

Für den jetzt begonnenen Wahlkampf und für die Zusammensetzung des zukünftigen Parlaments ist das Wahlsystem von ausschlaggebender Bedeutung. Ein zweites Paradox der italienischen Innenpolitik liegt in den häufig wechselnden, komplizierten, mehrmals vom Verfassungsgerichtshof für verfassungswidrig erklärten und niemals befriedigenden Wahlgesetzen. Eine vor allem von der PD im Jahr 2021 angeregte Reform zugunsten eines dem deutschen System angeglichenen Verhältniswahlrechts ist niemals in die parlamentarische Debatte gekommen.

Das gegenwärtig gültige Wahlgesetz, nach seinem Urheber Rosato „Rosatellum“ genannt, ist 2017 verabschiedet und 2018 zum ersten Mal angewendet worden. Es sieht ein gemischtes System zwischen Mehrheitswahlrecht und Verhältniswahlrecht vor, wobei ersteres 37% der Parlamentssitze, letzteres 61% bestimmt. Die übrigen 2% sind den Stimmen der Italiener im Ausland vorbehalten. Diese Proportion gilt für die Wahlen zu beiden Kammern: Deputiertenkammer und Senat. In jedem Wahlkreis kann, unter Mehrheitswahl, nur ein*e Kandidat*in gewählt werden, die entweder von einzelnen Listen oder von Koalitionen aufgestellt werden. Ein Ausgleich zugunsten des Stärkeverhältnisses auf nationaler Ebene ist ausgeschlossen. Daher kann die Zahl der Sitze in beiden Kammern für eine Partei oder eine Koalition größer sein als es dem Gesamtergebnis entsprechen würde. Dies hat bei den letzten Wahlen im Jahr 2018 sowohl die 5-Sterne-Bewegung als auch die Rechtsparteien begünstigt und die PD sowie, noch weit stärker, die Linkspartei „Liberi e Uguali“ („Frei und Gleich“) benachteiligt. Ebendies wird vermutlich auch die zukünftige Sitzverteilung mitbestimmen, denn die Koalition der drei Rechtsparteien, die gemeinsam nur einen Kandidaten pro Wahlkreis aufstellen können, wird in weit mehr Kreisen gewinnen als Mitte-Links, und daher mehr Sitze haben, als es ihr nach reinem Verhältniswahlrecht zustehen würde.

Einzelne Parteien müssen mindesten 3% der Stimmen auf nationaler Ebene nachweisen, um ins Parlament zu kommen. Im Fall von Koalitionen liegt die Sperrklausel bei 10%, wobei jede einzelne Partei des Bündnisses mindestens 1% der Stimmen erreichen muss. Auch dieses System dürfte eher die Rechte bevorteilen, denn die einzelnen Komponenten ihrer Koalition werden deutlich über 1 Prozent der Stimmen kommen, während es im linken Feld eine außerordentlich große Zersplitterung gibt. In jedem Fall beabsichtigt das „Rosatellum“, die Bildung von Koalitionen zu stimulieren, mit der Absicht eine stärkere Stabilität der künftigen Regierung zu erreichen.

Diese, gerade für Italien, wichtige Zielvorgabe wird allerdings behindert durch ein weiteres Paradox, nämlich die weitverbreitete Praxis von Parlamentariern, während der Legislaturperiode die Parlamentsfraktion zu wechseln, die eigene Partei zu verlassen, eine neue Partei zu gründen oder in die „Mischfraktion“ einzutreten. Seit 2018 beträgt die Zahl dieser „Überwechsler“, von der jeweiligen Gruppe auch „Verräter“ genannt, mindestens 144 Abgeordnete und 72 Senatoren. Allein in den ersten 3 Monaten 2022 haben 24 Parlamentarier die Gruppe gewechselt, zum Teil auch mehr als einmal. Am stärksten betroffen war die 5-Sterne-Bewegung, die seit 2018 insgesamt 100 Volksvertreter verloren hat. Dadurch haben sich die Kräfteverhältnisse in beiden Kammern verändert, obschon die 5 Sterne nach wie vor die stärkste Fraktion bilden. Häufig sind die Gründe für den Wechsel nicht so sehr, oder nicht allein, inhaltliche Zwiste mit der eigenen Partei, sondern persönliche Ambitionen und die Absicht, über die Abspaltung aus dem Schatten zu treten.

Es soll hervorgehoben werden, dass das „Rosatellum“ eine Genderklausel enthält, wobei die Parteien und Koalitionen verpflichtet sind, bei der Aufstellung der Kandidaten*innenlisten das Verhältnis von maximal/minimal 60:40 zu garantieren, unter Strafe der Ungültigkeit der Listen. Dies gilt auch für die Kandidaten*innen unter Mehrheitswahl der Wahlkreise, die insgesamt, auf nationaler Ebene, dasselbe Gender-Verhältnis berücksichtigen müssen.    

Schließlich ist daran zu erinnern, dass zum ersten Mal seit den Anfängen der Italienischen Republik beide Kammern des Parlaments um ein Drittel kleiner sein werden. Ein vor allem von der 5-Sterne-Bewegung gewollte Volksabstimmung hatte im Jahr 2020 zu einer dahingehenden Verfassungsänderung geführt. Weniger Ausgaben für die Politikmaschinerie war von Beginn an eine Forderung der Bewegung gewesen, für die relativ leicht Stimmen zu gewinnen sind.  Statt 900 wird es nur noch insgesamt 600 Parlamentarier geben.

Dieselbe Verfassungsänderung hat auch das aktive Wahlalter für den Senat von 25 auf 18 Jahre gesenkt. Damit erhöht sich die Zahl der Wahlberechtigten für den Senat um 6%. 

In den nächsten Artikeln werden wir eingehender auf die Umfragen zum gemutmaßten Wahlergebnis eingehen. Hier nur vorweg: Mitte August sah es so aus, dass die Mitte-Rechts-Koalition auf 43 bis 46% der Stimmen kommen könnte und damit, unter Einschluss der unter dem Mehrheitssystem gewählten Abgeordneten in beiden Kammern des Parlaments eine Mehrheit von nicht weit unter 60% hätte.   

 

[1] In einem anderen Beitrag dieser Serie wollen wir die Eigenart der 5-Sterne-Bewegung näher beleuchten.


Dieser Artikel erschien zuerst hier: fr.boell.org